كتب نزار صاغية في المفكرة القانونية :

عادتْ قضيّة المنطقة الحرّة في المطار إلى الواجهة، بعدما أبطل مجلس شورى الدولة المزايدة الحاصلة من أجل إدارتها في 2017. القرار صدر بتاريخ 26 أيار 2022 بناءً على الدّعوى التي أقامتْها شركةٌ تمّ استبعادُها من المزايدة على خلفية أنها لم تبرزْ شهادة أيزو ISO خلافا لما ينصّ عليه دفتر الشروط. وكانت المزايدة قد انتهتْ إلى وضع حدّ للفوضى في إدارة المنطقة الحرة حيث كان مستثمر هذه المنطقة يشغلها ويديرها رغم انقضاء سبع سنوات من انتهاء مدة العقد الموقّع معه في 2010 من دون أن يحصل أي تمديد؛ وقد ارتفع بنتيجة المزايدة البدل من قرابة 15 مليون دولار وفق ما كان عليه في العقد السابق إلى ما يقارب مائة مليون دولار. ويُلحظ أنّ مجلس شورى الدّولة استغرقَ خمس سنوات ونيّف لبتّ هذه الدّعوى، وهو الأمر الذي أدّى إلى إصدار القرار بعد انتهاء مدّة الصّفقة، مع ما يستتبع ذلك من أضرار ماليّة فائقة.  

واللافت أنّ خبر إبطال المزايدة الذي تمّ تداوله بشكل واسع ركّز على فقرة تضمّنها القرار مفادها أنّ إدارة المناقصات تقاعستْ في تأمين شفافية إجراءات المزايدة وضمان المنافسة، على نحو أدّى إلى “تفضيل بعض العارضين واستبعادهم أو حصر المنافسة بشركات معينة، الأمر الذي يستفاد منه خرق للمبادئ الأساسية التي ترعى الشراء العام”. فكأنّما الذي عمّم الخبر اهتمّ بإدانة الإدارة العامّة المعنيّة به (إدارة المناقصات) متّهما إياها بمخالفة المبادئ الأساسية التي يجدر أن يقوم عملها عليها (المبادئ الأساسية التي ترعى الشراء العامّ) أكثر من اهتمامه بخبر إبطال المزايدة ومفاعيلها على خزينة الدولة. 

وإذ انتقد المدير العام لإدارة المناقصات جان العليّة هذا القرار مُطالبا هيئة القضايا (ممثلة الدولة) بتقديم طلب لإعادة المحاكمة فيه درءا للتأثيرات الخطيرة التي قد تنتج عنه تجاه الخزينة العامّة، سارع مجلس شورى الدولة إلى مطالبة وزير العدل في حكومة تصريف الأعمال هنري خوري باتّخاذ الإجراءات اللازمة ضدّ العليّة على خلفيّة ما اعتبره إساءةً إليه. وقد عمد هذا الأخير إلى إعلان إحالة طلب ملاحقة العليّة إلى النيابة العامة التمييزية في عدد من مداخلاته الإعلامية، حتى قبل أن يتمّ إبلاغها لهذا الأخير والاستماع إليه.

وما يزيد علامات الاستفهام حول استهداف العليّة على هذا الوجه هو توقيت الملاحقة المُقامة ضدّه. فهي تمّت في حين كان هذا الأخير في خضمّ إدارة مزايدة جديدة بإمكانها أن تدرّ أموالا للخزينة العامة، والأهمّ أنها أتتْ قبل أسبوعين من تاريخ بدء نفاذ قانون الشراء العام، والذي يفترض أن يقود إلى إرساء هيئة الشراء العام برئاسة العليّة نفسه. فكأنما يُراد من إشاعة الملاحقة ضدّه بلسان وزير العدل نزع مشروعيّة الرجل في تولّي هذا المنصب، بما يتماشى تماما مع مساعي التيّار الوطنيّ الحرّ إلى إقصائه عنه والتي تجلّت بوضوح أثناء مناقشة قانون الشراء العامّ وفي الطّعن ضدّه أمام المجلس الدستوريّ. فكأنما وزير العدل استغلّ صدور القرار لاستكمال مساعي فريقه السياسي الهادفة إلى استبعاد عليّة عن رئاسة هيئة الشّراء العامّ وعمليا إلى تهديد استقلالية هذه الهيئة وإخضاعها للاعتبارات والمساومات السياسية التي تحكم إدارة الشأن العامّ. 

تبعًا لذلك، يتبدَّى بوضوح أنّ لهذه القضيّة أبعادًا تتجاوز بكثير حدود إدارة المنطقة الحرّة والصفقة العامّة المتّصلة بها. فهي تتّصل بكيفيّة مقاربة السّلطة السياسيّة ليس فقط للصفقات العموميّة بل أيضًا للوظائف العامّة. وهذا ما سنحاول تبيانه في ثلاثة أجزاء. نستعيد في الجزء الأوّل المراحل التي قطعتْها الصّفقات المتّصلة بإدارة المنطقة الحرّة والتي شهدتْ استخدام أساليب معبرة لفرض شركات مُقرّبة من السّلطة الحاكمة بطريقة أو بأخرى، لنتناول في الثاني ما يكشفه هذا القرار بمضمونه وبما أعقبَه من تطوّرات من عيوب في تنظيم مجلس شورى الدولة وأدائِه. وأخيرا، سنتناول في الجزء الثالث الأبعاد السياسية لهذه القضية.

وصفاتٌ للاستيلاء على الصفقات العموميّة

يسمح لنا التّدقيق في المراحل التي قطعَتْها إدارة المنطقة الحرّة في المطار بأن نتبين الوسائل التي غالبا ما تعتمدُها السّلطة السياسيّة للاستيلاء على صفقة إدارة المنطقة الحرة، علما أنّ العديد منها تحوّلت إلى ممارسات ووصفات تطبّق في أكثر من صفقة عمومية.   

الفترة الأولى: مزايدة خارج إدارة المناقصات

بدأت هذه الفترة قبل إنجاز الأعمال في مطار بيروت الدولي. طلقة الانطلاق تمثلت في قرار مجلس الوزراء بتكليف المؤسسة العامة لتشجيع الاستثمارات بتنفيذ مشروع تأجير مرافق في حرم مطار رفيق الحريري الدولي، ومن ضمنها سوق المبيعات الحرّة (23 أب 1995)، وبإجراء مزايدة لهذه الغاية. وإذ انتهتْ هذه المزايدة من دون مفاجأة إلى فوز تحالف تجاريّ يُديره عمليّا محمد زيدان (وهو شخصٌ مُقرّب من أعيان السلطة الحاكمة وبخاصّة رئيس الحكومة الراحل رفيق الحريري)، وافق مجلس الوزراء على العقد مع شركة باك بقراره رقم 28 تاريخ 3/4/1996 وذلك لمدة 15 سنة.

تبعا لذلك، صدر قراران هامّان عن ديوان المحاسبة (في إطار الرقابة المسبقة) وهيئة التّشريع والاستشارات في وزارة العدل قضيا بعدم مشروعيّة العقد وبطلانه بطلانًا مطلقًا لأسباب عدّة، أبرزها عدم قانونيّة تكليف المؤسّسة العامّة لتشجيع الاستثمارات إجراء المزايدة لتعارضه مع قانون إنشاء وزارة الأشغال العامّة والأهم عدم جواز إجراء عقد إجارة لأملاك الدولة لمدة تتجاوز 4 سنوات. وإذ علّق مجلس الوزراء بدايةً التصديق على العقد بناءً على هذيْن الرأييْن، عاد ليصدر قراره بتاريخ 13/6/2002 بباشرة العقد وتاليا استثمار المنطقة الحرّة بعد تخفيض مدّة العقد لتصبح 4 سنوات (الحدّ الأفصى المسموح به)، وذلك عملا برأيٍ استشاريّ جديد استحصل عليه من مجلس شورى الدولة. ولهذه الغاية، تذرعت الحكومة لتبرير إبرام العقد بأن الشركة قد ألمحتْ إلى إمكانية مقاضاة الدولة أمام المرجع التحكيمي للحصول على تعويضات على خلفية التأخر في تسليمها المنطقة الحرة. تبعا لذلك، قدّمتْ الشّركة طعنًا أمام مجلس شورى الدّولة مدليةً بعدم قانونيّة تخفيض مدّة العقد، مطالبة بحفظ حقها بالتعويض في حال فسخ عقدها قبل 15 سنة. وقد عاد مجلس الوزراء ليمدّد العقد في 2006 لأربع سنوات إضافيّة (انتهتْ عمليّا في 2010) مبرّرا قراره هذا بالدعاوى المُقامة من الشركة ضدّ الدولة لعدم الالتزام بمدّة ال 15 سنة وبضرورة تجنّب ما قد يُحكم به من تعويضات مرتفعة عليها.

الفترة الثانية: استثمار سبع سنوات من دون سند قانونيّ

بدأتْ هذه الفترة مع إصدار مجلس شورى الدولة قرارا بردّ الدعوى التي قدّمتها شركة باك والتي طالبتْ بإبطال القرار بتخفيض عقد أدارة المنطقة الحرة من 15 سنة إلى 4 سنوات. وبدل أن تعمل السلطة التنفيذية (وزارة الأشغال العامة بشكل خاص) انطلاقا من ذلك على استرداد المنطقة الحرة منذ 2010 وإجراء مزايدة جديدة، تخلّت عن مسؤوليتها بشكل كامل ليتواصل العقد بحكم الأمر الواقع حتى استكمال المدّة التي حددتها مؤسسة تشجيع الاستثمارات منذ البداية بصورة غير قانونية وهي 15 سنة. فكأنما الهدف يبقى تحقيق إرادة السلطة الحاكمة، في حين تكون آراء الهيئات القضائيّة استشاريّة محض، يُهمل ما يتعارض منها مع هذه الإرادة أو يُؤخذ منها فقط ما يضمن أو يسهم في تحقيقها، وعلى أن تُهمل كلها في حال لم يكن أيّ منها منسجما مع إرادة هذه السلطة.  

الفترة الثالثة: إنجاز المزايدة لاستثمار المنطقة الحرّة

وعليه، تعيّن أن ننتظر قرابة 7 سنوات قبلما يتقرّر ترتيب نتائج على إبطال الصفقة، من خلال إجراء مُزايدة عمومية على إدارة المنطقة الحرة واستثمارها تحت إشراف إدارة المناقصات، وهي المزايدة التي انتهى مجلس شورى الدولة إلى إبطالها بعد 5 سنوات من إنجازها، على خلفيّة استبعاد أحد العارضين المشتركين فيها.

ومن المهمّ هنا أن نذكّر بثلاثة قرارات قضائية صادقتْ أو مالت إلى المصادقة على استبعاد الشركة المعترضة:

القرار الأول هو القرار الذي صدر عن ديوان المحاسبة بتاريخ 29 أيار 2017، وذلك في إطار ممارسة رقابته المسبقة لتوقيع الصفقة. وقد أصدر ديوان المُحاسبة قرارَهُ بعدما اعترضتْ أمامه الشركة المُستبعدة طالبةً منه التريّث في الموافقة على عقد الصفقة. وللوصول إلى ذلك، عمد ديوان المحاسبة إلى إجراء تحقيقات واسعة بشأن شهادة الأيزو التي أبرزتها الشركة المعترضة ومدى انطباقها مع دفتر الشروط، لتخلص أنها ليست كذلك بالاستناد إلى تقريرين صدرا عن خبير محلّف وعن مؤسسة المقاييس والمواصفات اللبنانية. وقد خلص الخبير المحلّف إلى هذه النتيجة بعدما أشار إلى أنّ الشركة المُستبعدة كانت أبرزتْ شهادة أيزو تعود لشركة أخرى من دون أن تشترك هذه الأخيرة معها في المزايدة.

أنه تسنّى أيضا لمجلس شورى الدولة النظر في قرار استبعاد الشركة عن المزايدة في إطار دعوى مستعجلة أقيمت أمامه سندا للمادة 66 من نظامه والتي تسمح بمراجعته بالصورة المستعجلة في حال الإخلال بموجبات الإعلان وتوفير المنافسة التي تخضع لها الصفقات العمومية، على أن تتم مراجعته قبل التوقيع على العقد. وقد انتهى آنذاك رئيس مجلس شورى الدولة في تاريخ 23 أيار 2017 إلى رد الدعوى المستعجلة المقامة على خلفية أن تقدم الشركة بشهادة أيزو حازت عليها بالاشتراك مع شركة أخرى (كويتية) من دون أن تشارك هذه الأخيرة في المزايدة لا يتطابق مع أحكام دفتر الشروط الخاص بالمزايدة. وقد دعّم رئيس المجلس حججه بتأكيده أن شهادة الأيزو هي مستند جوهري يترتب على عدم توفره رفض العرض برمته. وإذ استأنفت الشركة المُستبعدة هذا القرار، ردّه المرجع الاستئنافي (غرفة أخرى من غرف مجلس شورى الدولة) بتاريخ 13 تموز 2017 بعدما تثبتت أنّ العقد تم إبرامه مما يفقد مجلس شورى الدولة صفته في النظر في المراجعة.          

في 14-08-2017، تقدمت الشركة بمراجعة إبطال أمام مجلس شورى الدولة بالموضوع نفسه، مدليةً بالأسباب والوسائل ذاتها، طالبةً وقف تنفيذ قرار وزير الاشغال بالموافقة على المزايدة، فردّ مجلس شورى الدولة طلبها، وذلك بموجب قراره الإعدادي رقم 3 تاريخ 05-10-2017. وهي المراجعة نفسها التي عاد وقبلها في قراره المؤرخ في 26-05-2022 مع تحميل إدارة المناقصات مسؤولية إجراء مزايدة تفتقر الى الشفافية وضمان المنافسة.

خلاصة

هذه هي أهم المراحل التي قطعتْها صفقة المنطقة الحرّة. وقد كشفتْ إجراءات هذه الصفقة عن مجموعة من الوسائل التي اعتُمِدتْ في أكثر من صفقة ومجال:

أولًا، سعي السلطة الحاكمة إلى استبعاد إدارة المناقصات (التي هي الجهاز المخوّل الإشراف على المناقصات العمومية التي تجريها الدولة لإدارة مرافقها أو أملاكها) وإحلال إدارات غير مختصّة (مؤسسة تشجيع الاستثمارات) تتحكّم بإدارتها وصولا إلى التحكم بنتائج المناقصات التي تجريها. وهذا ما كان العليّة أكّده للمفكرة القانونية بقوله أن “معظم المناقصات (تحصل) خارج إدارة المناقصات بل إنّ نسبة المناقصات الحاصلة داخلها لا تتعدّى 5% من كامل عدد المناقصات العمومية. ويسمح هذا الأمر للعديد من الإدارات العامّة التفلّت من رقابة إدارة المناقصات وشروطها وإجراء المناقصات داخلها وبعدّتها، مما يزيد من إمكانيات الفساد”. ومن أهم الوسائل المستخدمة لهذه الغاية، نقل مسؤولية إدارة المشاريع أو استثمار الأملاك العامة إلى مؤسسات عامة مستقلة عن أجهزة الدولة، مثل مجلس الإنماء والإعمار ومؤسسة كهرباء لبنان، تمهيدًا لإجراء المزايدات والمناقصات ضمنها، 

ثانيًا، سعي السّلطة الحاكمة إلى تعميم التنافس بين الهيئات القضائيّة بمعزل عن اختصاصاتها من خلال اصطفاء القرار أو الموقف الذي قد يتناسب مع مصالحها بمعزل عن مجمل الآراء الأخرى. ومن المعبر هنا ما أورده العلية في مؤتمره الصحافي في تاريخ 16 حزيران 2022 حيث جاء حرفيا أن الحكومة عرضت الموافقة على مجلس شورى الدولة، علّه يعطيها الغطاء الذي رفض ديوان المحاسبة وهيئة التشريع والاستشارات إعطاءها إياه. وعليه، اصطفتْ الحكومة رأي شورى الدولة والذي أفتى بتصحيح العقد، لتهمل بالمقابل رأييْ ديوان المحاسبة وهيئة الاستشارات والتشريع. هذا مع العلم أن مشورة مجلس شورى الدولة أتتْ من خارج اختصاصه بالكامل،

ثالثا، استخدام السلطة الحاكمة تهويل الشركة المقربة منها بمطالبة الدولة بتعويضات مرتفعة لإبرام الصفقة معها أو لتبرير تمديدها أو إجراء تسوية معها بشأنها. وهذا ما استخدمتْه الحكومة فعليا لتبرير إبرام العقد في 2002 وتمديده في 2006 مع شركة باك لأربع سنوات بحجة تجنّب الخسائر المالية التي قد تنتج عن الدعاوى المقدمة من قبلها. وبالطبع، هذا الأمر لا يتمّ تلقائيّا إنما يتمّ بعد حصول السلطة الحاكمة على آراء قضائية تؤكّد هذه المخاوف وتبرر إذعان الدولة لشروط الشركة تفاديا للأسوأ. ولعلّ المثال الأبرز على ذلك هو الكتب الصادرة عن رئيس هيئة القضايا السابق القاضي مروان كركبي في قضية إمبيريال جت والتي عمد فيها هذا الأخير على حثّ الدولة على إبرام عقد مصالحة مع الشّركة التي تحمل هذا الإسم، تسدد بموجبها قرابة مائتي مليون د.أ وذلك تفاديا للأسوأ أي صدور حكم عن المرجع التحكيمي المختصّ بحقّ الدولة قد يصل إلى ملياريْ دولار. واللافت أن كركبي الذي دعا الدولة مرّات عدّة إلى الإسراع في قبول مصالحة بهذا الحجم لم يكبّد نفسه عناء تبرير موقفه أو تعليله، مكتفيا بالاستناد إلى مذكرة صادرة عن الشركة المعنية أفادت فيها أنها تتهيأ لمطالبة الدولة بملياري دولار أميركي كتعويض عن العطل والضرر الذي أصابها من جراء أعمالها. وهذا ما وثقته المفكرة القانونية تفصيليا في مقال تحت عنوان: “إمبيريال جت” تهويل كاد يكبّد لبنان 200 مليون دولار: مناسبة لإعادة الحديث عن الثواب والعقاب. وقد انكشف التهويل تماما حين صدر حكم تحكيمي بردّ طلبات الشركة، بعدما رفضت الإدارة العامة عقد مصالحة معها.

رابعًا، وهو تعطيل اتّخاذ أيّ قرار عندما تجد السّلطة الحاكمة صعوبةً في القيام بذلك، وصولًا إلى وضع الدولة أمام الأمر الواقع، وهي آلية جديدة سمحتْ عمليّا للشركة المقرّبة من السلطة الحاكمة بالاستمرار في استثمار المنطقة الحرة من دون أيّ مسوغٍ مشروع طوال سبع سنوات متواصلة.

فإذا انتظمتْ الأمور أخيرًا في 2017 أي بعدما يزيد عن عشرين سنة من بدء العمل على هذه الصفقة، جاء مجلس شورى الدولة بإبطال المزايدة الحاصلة آنذاك ليعيد الأمور إلى الصفر، بعدما اتّهم إدارة المناقصات بالتقاعس ومن ثم بالإساءة إليه. وهو اتجاه سارع وزير العدل إلى تأكيده في تصريحات إعلامية عدة تناولت إحالة شكوى مجلس شورى الدولة من الانتقادات الموجهة إليه إلى النيابة العامة التمييزية كما سبق بيانه. وهذا ما يسمح لنا بالانتقال إلى الجزء الثاني من هذا المقال بشأن ما يكشفه هذا القرار من عيوب في تنظيم مجلس شورى الدولة وأدائه.